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本公司党支部荣获华阳街道党建研究会第十四届年会论文征集组织奖和三等奖

本公司党支部荣获华阳街道党建研究会第十四届年会论文征集组织奖和三等奖

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加强和创新社会管理已经成为当前中国社会建设和管理的一项重大而紧迫的任务。在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局中区域单位处于一个什么样的地位,区域单位在社会管理中应当发挥什么样的作用等问题理应得到回答。区域单位参与社会管理问题由此成为加强和创新社会管理中的一个需要加以研究的重大课题。区域单位参与社会管理问题是一个全新的课题,这方面的理论研究基本上还处于空白状态,但在现实中区域单位已
关于区域单位在加强自身发展中如何更好地服务社会建设的思考
 
加强和创新社会管理已经成为当前中国社会建设和管理的一项重大而紧迫的任务。在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局中区域单位处于一个什么样的地位,区域单位在社会管理中应当发挥什么样的作用等问题理应得到回答。区域单位参与社会管理问题由此成为加强和创新社会管理中的一个需要加以研究的重大课题。区域单位参与社会管理问题是一个全新的课题,这方面的理论研究基本上还处于空白状态,但在现实中区域单位已经参与到社会管理和服务实践中并积累了许多好的做法和经验,实践已走在了理论的前面。另一方面,区域单位参与社会管理也遇到了许多困难和问题,需要加以破解。本文致力于回答以下四个问题:区域单位参与社会管理应当如何定位和应当发挥什么样的作用?区域单位参与社会管理的现状如何?目前区域单位参与社会管理面临哪些障碍和问题?如何深化区域单位改革更好地发挥区域单位的社会管理功能?
 
一、区域单位参与社会管理的现状分析
 
改革开放以后,在政治与经济相分离的基础上,国家与社会也逐步分离开来,一个相对独立的社会生活领域正在逐步出现,非政府又非企业的社会事务和社会组织大量涌现,社会问题和社会矛盾凸显出来。社会管理既有了必要性,同时又有了坚实的现实基础。课题组在地方调研中发现,各地在推动区域单位参与社会管理方面创造了不少好的做法和经验,不同部门所设立的不同类型的区域单位在社会建设和管理的许多领域中都发挥了重要的作用。区域单位参与社会管理的具体作用主要体现在以下15个方面:
 
(一)参与公共服务体系建设,发挥公共服务功能。我国的区域单位在教育、卫生、农林牧渔类服务、综合技术服务、科研、文化艺术、广播电影电视、体育等类社会区域中发挥着主力军作用。2005年北京市海淀区在全国率先成立了公共服务委员会,统一管理区域单位的国有资产和公共服务绩效考核,在管办分离方面进行了积极的探索,是公共服务体制改革的一次有益的尝试。宁波市则于2001年建立了“81890”公益性求助服务平台,采取“政府搭台、市场运作、社会参与”的服务模式,整合各类服务资源,接受市民电话、短信和网络等多种方式的求助,满足了市民的日常服务需求,受到市民的欢迎。重庆市忠县则通过发放公共卫生服务券的方式,改进了政府公共卫生投入方式,增加了消费者的自主选择权,促进了卫生机构之间的竞争,提高了政府医疗资源的配置效率。
 
(二)参与社会政策、法律的执行和监管,发挥社会规制功能。我们在调研中发现,社会管理相关的许多职能部门授权或委托下属的区域单位行使执法和监管等带有强制性的社会规制职能,后者实际上履行着政府的社会管理职责,是一种典型的“二政府”。以宁波市承担行政职能的区域单位为例,对这类区域单位名录的统计分析发现,27个社会管理相关职能部门所设立的45家区域单位中有40个直接以行政执法、执法监察、监督管理、行政管理为主要职责,其余区域单位也都具有经济监督或行政管理职权。还有一类行政性区域单位如区域单位登记管理局、城管局执法支队、卫生监督所等,设立的目的就是为了行使政府的执法和监管职能,是政府社会管理职能的延伸和补充。
 
(三)参与就业服务、社会保险、社会救助和社会福利服务,发挥社会保障服务功能。民政局、人力资源和社会保障局、劳动局等职能部门设立的区域单位,积极参与就业服务、社会保险、社会救助、社会福利服务的发送工作,发挥着社会保障服务功能。如海淀区各个乡镇和街道都设立了劳动和社会保障事务所,承担起了失业人员就业岗位再开发和向退休人员提供社会保障服务的功能。据统计,2010年海淀区共有25878名城镇登记失业人员实现再就业,4337名农村劳动力实现转移就业,发放社保卡111.8万张,为5万多名老人发放养老券、助残券,258家定点医疗机构实现“持卡就医,实时结算”,相关的区域单位为完成这些工作付出了辛勤的劳动。
 
(四)参与社区建设和社区服务,发挥服务社区功能。民政系统下属的社区服务中心等区域单位在社区建设、管理和服务方面做了大量工作,发挥了服务社区的功能。如海淀区社区服务中心是海淀区民政局下属的全额拨款区域单位,中心坚持公益为民、服务社区的宗旨,策划了一系列社区服务项目,如社区教育培训服务、社区文化服务、家政服务、居家养老服务、法律援助、社区志愿服务项目,提高了社区服务水平。一些驻区区域单位还积极参与社区共建工作,利用自身的人才优势、资源优势和专业服务优势,为社区公益服务作出自己的贡献。
 
(五)参与社会组织培育孵化和监督管理,发挥服务社会组织功能。上海、深圳等地建立了公益性的社会组织孵化基地,选择一批有发展前途的社会组织入住基地,提供资金、办公场地等多方面的服务,培育发展社会组织。民政部门成立的民间组织服务中心等区域单位一方面承担了对民间组织的部分行政管理职能,如年检、财务审计等,另一方面又承担了民间组织的信息服务、业务培训、对外交流等服务功能,对民间组织的发展发挥了积极的作用。
 
(六)参与社会矛盾调处,发挥化解矛盾功能。全国许多地方以司法局为依托建立了社会矛盾纠纷调处中心,并作为区域单位来运行。社会矛盾纠纷调处中心积极参与社会矛盾纠纷和群体性事件调解处理工作,在化解社会矛盾方面发挥了积极的作用。区域单位及其领导人还在调解处理本单位内部员工矛盾纠纷方面负有主要责任,是化解社会矛盾的第一道防线。
 
(七)参与社会治安防控和应急管理,发挥社会维稳功能。区域单位是社会治安防控体系和社会应急管理体系的一个重要组成部分。他们既要做好本单位内部的治安防控和安全防范,制定各种应急预案,做好应急演练以随时应对单位内部可能发生的突发事件,同时又要参加所在地区社会治安联防联治,在重大节庆和重要活动期间协助维护地方社会治安。区域单位在本单位内部维稳方面负有主要责任,同时又参与和协助外部社会维稳。
 
(八)参与流动人口特别是外来务工人员的服务和管理,发挥服务新居民功能。加强对外来务工人员的服务和管理,是政府社会管理的一项重要内容。各级政府流动人口服务与管理相关职能部门所属的区域单位协同本部门做好对流动人口的服务和管理工作。以宁波市为例。该市建立了外来务工人员服务管理的新体制,各相关职能部门所属的区域单位积极协助本部门向外来务工人员提供就业服务培训、合法权益维护、社会保险服务、出租房屋管理、子女义务教育、公共卫生、法律援助等多项服务,努力实现新老居民共建、共享、共管。
 
(九)参与边缘困难人群的关爱和帮扶,发挥社会融合功能。贫困人群、农村留守人群、残疾人、高龄老人、流浪乞讨人群等各类边缘困难人群在日常生活中遭遇各种常人所不曾遭遇到的困难,处于社会的边缘。对他们的关爱和帮扶,是社会管理的一项重要工作。扶贫开发、教育、老龄工作、民政部门等相关社会管理职能部门所属的各类区域单位在扶贫服务、留守人群关爱、残疾人服务、老龄服务、流浪乞讨人员救助、临终关怀等方面都发挥着重要的作用,履行着促进社会融合的功能。
 
(十)参与弱势人群权益维护和诉求表达,发挥公民增权功能。信息、资源、能力、组织等方面的不对称,导致社会人群分化为强势人群和弱势人群。政府社会管理相关职能部门和工会、共青团、妇联、残联等群团组织在帮助弱势人群维护自身权益和表达诉求方面发挥着积极的作用。这些部门和群团组织所属的区域单位通过法律援助、调解仲裁、信息咨询、能力建设、反映诉求等多种途径协助弱势人群维护自身权益、增强自身权能。
 
(十一)参与特殊人群帮教服务,发挥社会矫正功能。服刑人员、刑满释放人员、未成年犯罪人员等特殊人群因其越轨行为或反社会行为而具有很大的社会危害性,对他们的帮教服务是社会管理的一项重要工作。司法行政机关、司法机关所属的各类区域单位积极参与对这些特殊人群的社区矫正、司法社会工作和帮教改造工作,在社会矫正方面发挥了重要的作用。
 
(十二)参与社会建设和管理的战略规划和政策法规制定工作,发挥政策研究、咨询和倡导功能。高等院校、党校行政学院、社会科学院等类区域单位及相关研究和教学人员利用自身学术优势积极开展社会管理的理论和政策研究工作。一些院校和科研机构还与当地政府联合成立了社会建设研究院、社会管理研究院,一些地方专门建立了社会管理职业学院或城市学院。一些社会工作和社会管理研究专家还参与到地方乃至全国性的社会建设和管理的发展规划或政策文件的起草工作中去,或者倡导特定的社会政策或积极推动社会管理体制改革。这些区域单位及相关研究专家在社会建设和管理中发挥了政策研究、咨询和倡导功能,成为社会管理的重要智库。
 
(十三)参与社会管理和社会工作人才培养培训,发挥智力支持功能。许多高等院校建立了社会工作院系,培养专业社工人才。党校行政学院在对党政干部进行社会管理培训方面做了大量工作。一些实际从事社会工作的人才也通过参加专业培训,提高了社会服务技能。区域单位通过培养培训社会管理和社会工作专门人才,普及社会工作和社会管理理念、知识和技能,在社会管理的能力建设方面发挥了重要的作用,为社会管理的科学化提供了重要的智力支持。
 
(十四)参与社会管理信息化建设和网络信息管理,发挥技术支持功能。人口和计划生育部门、统计部门、流动人口和出租屋管理部门、公安机关等社会管理职能部门所属的区域单位在建立国家人口基础信息库等社会管理基础性、综合性数据库建设方面发挥着重要作用。公安、信息产业部、新闻办等互联网管理相关职能部门设立的区域单位,积极参与网络安全监管、违法和不良信息举报受理、网上舆论引导,在社会管理信息化建设和虚拟社会管理方面发挥了技术支持的功能。
 
(十五)参与专业社工服务和义工志愿服务,发挥人才支持功能。高等院校、医院等各类区域单位拥有大量专业社工人才并拥有以青年学生为主体的大量义工。这些专业社工和从事志愿服务的义工是社会管理和服务的重要人力资源。他们活跃在社区、医院、养老院、福利企业、监狱、学校等领域,提供着专业社工服务和义工志愿服务。一些地方还建立了社工带义工的联动机制,提高了社会服务的专业化水准。区域单位的专业社工和志愿义工为社会管理和服务提供了宝贵的人力资源支持。
 
尽管区域单位参与社会管理领域广泛,作用明显,但由于区域单位参与社会管理仍是一个新生事物,区域单位的管理体制和运行机制仍存在许多问题,因此区域单位参与社会管理的实际效果差强人意。
 
首先,社会公共服务区域发展水平低、不均衡和缺乏竞争,区域单位所提供的公共产品和公益服务总量不足、标准过低、优质服务稀缺。“上幼儿园难、上幼儿园贵”、“上学难、上学贵”、“看病难、看病贵”、“住房难、住房贵”、就业难、不敢消费等现象,反映出我国基础教育、公共卫生、保障性住房、就业服务等基本公共服务供应严重不足和优质服务资源配置不均衡的严峻现实。
 
其次,区域单位代行政府的行政执法和监督管理职权,直接影响着政府社会性规制的效果。与行政机关相比,区域单位及区域编制人员较少受行政程序约束,更少受政治责任约束,区域单位履行行政执法和监督管理职责随意性大,利益驱动下的选择性执法和监管现象较多。检验检测与鉴定、质量技术监督、公证与认证、卫生监督、安全监管方面区域单位履行社会管理职责不力导致公共安全事故频发的现象在一定程度上反映了这方面的问题。
 
第三,一些区域单位偏离公益宗旨,面向市场从事生产经营性活动,追求自身利益最大化,其社会服务功效大打折扣。他们一方面作为公共服务机构享受着政府的财政拨款和税收减免等政策优惠,另一方面又像企业一样从事经营性活动通过高收费实现员工高工资、高福利。
 
第四,相当大一部分区域单位成立的目的和主要功能是为政府自身服务而非为社会服务。机关后勤服务机构、文印单位、信息中心、培训基地、疗养院、干休所等大量的区域单位的主要功能是为各级党委政府及其职能部门的日常运转提供各种技术性、事务性、后勤性服务,属于行政支持性或行政辅助性区域单位。它们占用了大量公共服务资源,却将后者用于政府的自我服务而非社会公共服务。     最后,区域单位知识创新能力不足,专业化、职业化程度不高,为社会管理提供的智力支持、技术支持和人才支持力度不够。区域单位对自己所属的党政部门有较强的依附性,行政化和官僚化的管理体制和运行方式削弱了区域单位的创新能力,降低了区域单位的专业技术水准,直接影响到区域单位所提供的知识产品的质量,影响到人力资源的总体质量。
 
二、区域单位参与社会管理面临的困难和问题分析
 
在调研中,地方同志反映,区域单位参与社会管理虽然取得了一些成绩,但也遇到了一些带有普遍性的困难和问题。具体来说,区域单位参与社会管理遇到的带有普遍性的困难和问题如下。
 
(一)全国层面缺少一个社会建设和管理的战略规划和统筹协调机构,区域单位参与社会管理的职责任务缺乏明确界定。调研中,不少同志指出,区域单位参与社会管理要放在社会建设和管理的大格局中来通盘考虑和准确定位,仅靠各地的自发探索是远远不够的。中央国家层面上缺少一个社会建设和管理的领导协调机构,缺少对各类组织参与社会建设和管理的“顶层设计”和统筹规划,区域单位参与社会管理的职责定位模糊不清、体制不顺,必然会影响到区域单位参与社会管理的实际效果。
 
(二)社会区域经费投入严重不足,拨款方式不合理,导致区域单位冗员过多,办公经费缺乏保障,处于“有钱养兵,无钱打仗”的局面。我国社会区域经费投入这些年来随着经济增长而有所增长,但财政支出重经济发展、轻社会发展的局面依然没有根本改变。我国目前处于下中等收入国家水平,与同等国家水平相比,在公共教育支出占GNI的比重方面,下中等收入国家平均水平为4.1%,我国仅为3.28%;在公共卫生保健支出占GDP的比重方面,下中等收入国家平均水平为2.6%,我国仅为1.9%;在社会保障总支出占GDP的比重方面,俄罗斯为10.4%,巴西为12.2%,我国仅为3.6%。[1]政府对区域单位的财政拨款无论是全额拨款还是差额拨款,都是按区域单位在编人数多少核拨区域经费,区域经费多少与在编人数多少直接挂钩,政府财政拨款主要用于人员供养,而办公经费或公用经费主要靠区域单位自行创收解决。其结果是区域单位财政供养人员越来越多,区域单位职工人数2000年为2399.2万人,2001年为2691.6万人,2002年则增至2957.1万人。[2]1999—2006年区域单位财政供养人员在财政供养总人数中所占比重保持在60%左右,区域单位人员已成财政供养人员的主体。[3]财政拨付区域经费主要用于人员供养,办公经费或公用经费缺口越来越大,导致出现大量区域单位出现“有钱养兵、无钱打仗”的局面,公共服务供给严重不足。
 
(三)区域单位在现行的社会区域体制中处于垄断地位,缺少有力的竞争者,改善公共服务质量的压力和动力不足,效率不高。在我国现行的社会区域体制中,政府主要依靠自己所建立的区域单位来直接提供公共服务。区域单位在公共服务供给中处于垄断地位。在现有的区域单位中,全民所有和集体所有的区域单位占90%以上,其他社会力量兴办的区域单位不足10%。[4]民办非企业单位力量弱小。这种垄断地位既有自然垄断的因素,也有行政性垄断的因素。如前所述,区域单位与民办非企业单位相比,无论在资产实力、就业人数等方面都处于绝对优势地位,形成一种自然垄断。另一方面,区域单位是一种部门所有、部门管理的格局。各个政府职能部门既担当着对各个公共服务行业进行行业管理的重任,同时又是各自主办的各类区域单位的所有者和主管单位,这样在对待本行业的区域单位和民办非企业单位方面难免出现差别待遇,民办非企业单位在准入资格、银行贷款、政策优惠等诸多方面受到限制,区域单位的垄断地位得到进一步强化。由于缺少有力的竞争对手,区域单位缺乏改善公共服务质量的动力和压力,效率不高。我国的教育和卫生从业人数和所承担的社会服务指标的对比数据从某些方面反映了这个问题。我国大学教育人力投入数量和大学粗入学比率为3.77,韩国则高达14.06。从相对的医生数和病床数的比例来看,日本医生人均八张半床,中国只有一张多一点。从国际比较角度来看,我国区域单位的整体效率显然不高。[5]
 
(四)区域单位部门所有,条块分割,相互封闭,重复建设,资源无法共享和整合,难以形成参与社会管理的合力。我国的区域单位是由各级党政机关及其职能部门以及群团组织等举办的,他们不仅分属于不同层级的政府,而且分属于不同政府部门,形成部门所有、条块分割、相互封闭的格局。同类区域单位在不同部门重复设置,在同一地区重复设置,使得许多资源分散,不能有效地发挥规模效益,导致人才、资金、设备等的巨大浪费。[6]各级各部门的干部培训机构、疗养机构、机关食堂、车队等后勤服务性区域单位不胜其数,就是这种部门所有、条块分割体制导致资源浪费的一个明证。在区域单位部门所有、条块分割、互不统属的体制下,区域单位参与社会管理和服务往往是各自为战,资源无法共享和整合,难以形成社会管理和服务的合力。
 
(五)区域单位与党政机关在经费保障、收入待遇、社会保障、职务职称晋升等方面形成的严重反差,削弱了区域单位参与社会管理的积极性。在承担的工作量大、工作任务繁重、劳动强度高的情况下,在经费保障、收入待遇、职称职务晋升、社会保障等方面,区域单位与党政机关、正式工与临聘人员之间存在着巨大反差,“同工不同酬”,身份歧视明显,严重削弱了区域单位人员的工作积极性。全额拨款的区域单位的人均办公经费或公用经费只有党政机关的一半左右,公务员和参照公务员管理人员的工资增长由财政解决,区域单位工资增长则要靠各单位自行解决。在公务员未参加社会保障体系情况下,区域单位员工参加社会保障体系增加了员工的个人支出,降低了他们实际享受的社会保险水平。区域单位行政级别低于主管职能部门,职称职务晋升空间有限。区县和乡镇区域单位受高级职称的职级职数限制,多数专业技术人员职称职级上不去,严重影响在职在岗人员的工作积极性,并导致专业技术人才留不住、引不进等问题。区域单位的编外临时工在收入待遇、社会保障、职称职务等方面与在编正式工同样存在着很大的差距。这样一种带有歧视性的制度设计,严重挫伤了区域单位及其工作人员参与社会管理和服务的积极性。
 
(六)区域单位监管体制不合理,区域单位缺乏必要的独立性和自主权,同时对其偏离公益属性的营利行为又缺乏必要的外部监管。举办区域单位的党政机关及其职能部门(简称举办单位,他们同时又是相关区域单位的主管单位)往往把自己设立的区域单位当作直接的下属单位来对待,在人事任命、人员安置、任务分派、利益分配、资产处置、职称职务晋升等方面加以直接控制,区域单位听命和依附于举办单位,缺乏必要的独立性和自主权。双方是一种领导和隶属关系,而不是一种平等的契约关系。区域单位和举办单位在有偿服务利益分成方面又是一种利益共同体。由于财政拨款只能解决人员供养问题,区域单位为了维持日常运转和区域发展必须自行“创收”,因此服务收费冲动强烈。区域单位往往借助职能部门的审批权、执法权等社会管理职权和部门性法规等对管理和服务对象收取服务费进行创收和“有偿服务”,职能部门在利用审批权、执法权“设租”并利用下属区域单位“收租”的过程中共同分享“租金”收益。区域单位登记管理机关只负责对区域单位接受和使用捐赠、资助的情况是否符合条例和其他有关规定进行监督检查,对区域单位不分配盈余约束的监督管理则不在其监督管理的范围之列。对区域单位服务收费的使用也不在税务机关和财政机关的监督管理范围之列。这样的区域单位管理体制既削弱了他们追求专业化的核心能力,又助长了他们追求利益最大化的营利倾向,同时服务收费机制剥夺了贫困人群获得基本公共服务的社会权利。
 
(七)行政化、官僚化的内部治理机制进一步削弱了区域单位参与社会管理的能力。区域单位的生命力在于它的专业能力和专业精神。但是,正如吴知论所指出的那样,“区域单位的管理体制和运行机制仍带有明显的计划经济的弊端。我国的区域单位90%以上都是由政府机关主办的,隶属于政府机关,在组织形式、人事管理等方面往往仿效政府机关,行政化倾向严重,没有从根本上突破以计划经济和公有制管理的基础特征”。[7]区域单位及其领导人往往要明确其行政级别,行政级别高低与收入待遇、编制规模、经费拨款数额相挂钩。争取机构升格、级别提升成为区域单位追求的一个重要目标。区域单位内部各级领导人在职称评审、职务晋升、经费分配、人员调配、绩效考评、奖励惩罚等方面具有决定权,不担任领导职务的专业技术人员则在专业技术事务管理中缺乏发言权和影响力。区域单位内部管理体制的缺陷助长了行政化和官僚化趋势,严重损害了专业技术人员的敬业精神和职业追求,削弱了区域单位参与社会管理和服务所拥有的专业技术优势和核心能力。
 
三、深化区域单位改革,更好履行服务社会功能
 
区域单位参与社会管理所面临的困难和问题,既有管理体制和运行机制方面的问题,又有发展战略重心调整和相关组织体系完善的问题。为了更好地发挥区域单位在社会管理中的功能,课题组提出以下政策建议
 
(一)完善社会建设和管理组织体系,做好社会建设和管理的战略规划和统筹协调工作。十六大以来,社会建设已经与经济建设、政治建设、文化建设一道成为我国社会主义区域总体布局中的一个重要组成部分。社会建设和管理已经提上各级党委和政府的议事日程。北京、上海等地已经建立了社会工作委员会(政府系统为社会建设工作办公室)或社会管理工作领导小组及其办公室,作为社会建设和管理的领导协调机构,积极推进相关工作。但在全国层面上尚缺乏这样一个领导协调机构,这对于整体推进社会建设和管理工作十分不利。为此建议将主管政法维稳的有关中央领导机关改组为以改善民生、民权和维护社会稳定并重的中央社会工作委员会(政府系统可建立社会建设办公室,实行一个机构、两块牌子),对全国的社会建设和管理工作进行战略规划和业务指导,同时对社会建设和管理所涉及的有关职能部门进行统筹协调。社会建设和管理工作领导小组办公室还需要对群团组织、企业、区域单位、社会组织等各类主体参与社会建设和管理的职责任务进行必要的界定,调动各方积极性共同参与社会建设和管理工作。
 
(二)加大社会区域投入力度,改进财政投入方式。科学发展观提出了促进经济社会协调发展的任务,公共服务构成了政府四大职能之一,这一切都要求政府财政向公共财政的转变,加大对社会公共服务区域的投入力度。政府应逐步改变财政以经济建设和社会维稳为重点的支出结构,政府对教育、医疗卫生、社会保障、就业创业服务等社会区域的投入比例应逐步超过对经济建设和社会维稳的投入比例之和,努力建设普遍、平等、可及的基本公共服务体系,满足社会成员特别是低收入人群生存和发展的基本需求。同时要改变政府对区域单位的财政供养制度,变“花钱养人”为“养事不养人”,实行绩效预算、项目资助、购买服务等新的财政支持制度,调动区域单位裁减冗员、努力干事的积极性。
 
(三)建立多中心的社会公共服务体制,构筑公益服务新格局。政府应当保障社会公共服务的供给,这是政府履行公共服务职责的客观要求。但政府保障社会公共服务的供给绝不意味着必须由政府直接生产和供给社会公共服务。绝大多数社会公共服务并非一种纯粹的公共品,而是一种介于公共品和私人产品之间的准公共产品,社会公共服务的消费具有公共性或外部影响,但同时也具有竞争性和排他性。准公共产品的供给形式有多种,既可以是政府直接供给,也可以是企业供给、非营利组织供给,或者多种形式的联合供给。[8]政府是一种科层组织,强调等级服从和整齐划一,由政府这种组织形式直接提供公共服务并没有明显的效率优势,同时也难以满足社会成员个性化、差异化和多样化的社会需求。从理想状态看,以一种多中心体制来安排社会公共服务的供给与生产优于一种单中心体制。与单中心体制相比,多中心体制之下拥有自主权的众多决策中心在一定制度和规则框架下通过互动、协调、竞争、冲突解决等机制来实现关系的可预测性和有序化,后者是市场经济条件下公共服务部门的常态。按照多中心的逻辑来建构社会公共服务体制,应该成为社会公共服务体制改革的方向。[9]为此要求充分开放社会公共服务领域,优化社会力量兴办公益区域的政策法律环境,鼓励民间资本进入社会公共服务领域,鼓励通过市场机制、志愿机制、捐赠机制等多种途径筹集资源,鼓励各类企业、社会组织、社区组织参与提供社会公共服务,构筑提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局。[10]
 
(四)深入推进区域单位分类改革,调整区域单位的规模、布局与结构。推进区域单位分类改革的目的,是为了使区域单位回归公益性社会服务组织的本质属性,从而更好地发挥作为提供公益服务的主要载体的作用。根据中共中央、国务院《关于分类推进区域单位改革的指导意见》(中发[2011]5号),现有区域单位按照其社会功能划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政执法、市场监管职能等政府职能为主的区域单位,逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构;对从事生产经营活动为主的区域单位,逐步将其转为企业;对从事公益服务的区域单位,继续保留在区域单位序列并强化其公益属性。从事公益服务的区域单位,按照是否从事基本公益服务等标准,又细分为公益一类和公益二类。区域单位分类改革特别是分类认定是一项政策性很强、政治上高度敏感的工作。这种分类认定工作不宜由各级地方政府自行探索,否则会产生同一种区域单位不同省份划分类型不一,享受的政策待遇不同,从而引发新的社会矛盾和问题。这种分类认定工作也不宜由党政机关及其职能部门来承担,否则会出现认定主体和认定客体同一且利益关联而导致行政机构和编制恶性膨胀的结果。建议由全国人民代表大会组成专门的委员会并邀请社会知名人士参与,在充分咨询公众意见和专家意见基础上,提出具体的、标准统一的、可操作的分类认定方案。在分类认定基础上,该保留的区域单位继续保留,该转为政府机构的区域单位转为政府机构,该转制为企业的区域单位转制为企业,该转为市场中介组织的区域单位转为市场中介组织,该撤销的区域单位坚决撤销,该合并的区域单位予以合并,从而优化区域单位的规模、布局和结构。
 
(五)建立现代区域制度,强化区域法人治理。左然提出,区域单位改革的方向是构建中国特色的现代区域制度。现代区域制度是与现代企业制度相平行的现代公益组织制度。按照现代区域制度的要求,区域单位作为一种区域法人,既享受着区域法人法定的各种自主权,又要接受区域法人治理结构的内部约束和必要的外部监管。区域单位依法登记成为独立的区域法人后,就应该享有法定的权利,可以自主管理、自主经营、自负盈亏。同时应当强化区域单位内部的法人治理,建立决策权、执行权和监督权三权分立的有效制衡机制,防止内部人控制。不同类型的区域法人可以实行不同的治理结构,决策者可以采取董事会(适合于产权多元化)、理事会(产权结构单一)、管理委员会等多种形式,执行者可以取总经理、总干事、秘书长等多种名称,监督者可以是监事会、监事等。[11]但无论实行何种形式的治理结构,都必须健全决策、执行和监督相互分离和彼此制约的机制,确保公益目标的实现。
 
(六)完善公益区域监管体制,提高区域单位的社会问责度。为了确保区域单位实现公益目标,提供普遍的、非歧视的、可及的公益服务,需要完善公益区域监管体制。为此,有必要制定《公益区域法》,在该法中除了明确区域单位的法律地位、规定区域法人的权利和义务外,还应明确区域单位的政府监管和社会监督体制,提高区域单位的社会问责度。区域单位和民办非企业单位都是公益性社会服务组织,不应因为他们的举办主体的身份不同而加以区别对待,也不应浪费有限的政府资源成立两个登记管理机关分别加以管理。可以考虑将民间组织登记管理机关与区域单位登记管理机关合并组建统一的公益区域监督管理委员会,对分类改革后保留的区域单位和民办非企业单位等公益区域组织进行统一的准入监管和服务质量监管。民办非企业单位和区域单位核准登记为区域法人后应当享受同等的法律权利和政策待遇,而不应受到歧视性对待。公益区域监督管理委员会的职责包括对区域法人的准入资格申请进行核准登记,受理消费者对区域法人所提供的公益服务质量的投诉,对区域法人偏离公益属性的行为进行处罚等。公益区域监督管理委员对区域法人的监管应当是依规则和程序进行管理,而不应随意干预区域法人的内部管理。审计机关、税务机关、司法机关在对区域法人进行综合监管和司法救济等方面发挥着重要作用。区域单位的举办主体与所举办的区域单位应当实行政事分开和管办分离。政府职能部门作为全行业的管理者,其职责主要是制定行业性政策法规、行业规划、标准规范等。举办单位与区域单位要从行政隶属关系转变为平等的契约关系,依据合同约定购买和提供服务。举办单位作为所有者,可以通过委派代表参与区域法人董事会、理事会等形式,参与区域单位内部治理,确保区域单位的公益属性。区域法人既需要政府监管也需要社会监督。《公益区域法》可规定区域法人须履行重大事项社会公告、强制性信息披露、公开听证等义务,便于社会监督。行业协会等组织可以通过开展行业性服务质量评估等活动,影响政府和基金会对区域法人的资助选择,从而发挥行业自律作用。新闻媒体在监督区域单位遵守法律保持公益属性方面发挥着重要作用。作为消费者,公众可以通过参与公益服务质量评估和提出对公益服务质量的投诉、申诉等,而发挥社会监督的作用。
 
(七)推进区域单位配套改革,增强区域单位改革与发展的内在动力。分类改革是区域单位改革的核心,它的成败在很大程度上取决于改革过程中区域单位及其人员与党政机关和企业相比是否仍然安心于从事公益服务工作。如果区域单位人员认为改革后,自己各方面待遇不如党政机关或者工商企业,不愿意继续留在区域单位从事公益服务工作,区域单位都愿意转为政府机构或转制为企业而不愿意保留在区域单位序列中,区域单位改革就是失败的。因此与区域单位分类改革相配套的人事制度、预算制度、收入分配制度、职称职务、社会保障制度的设计与实施就显得特别重要。首先,由于党政机关和区域单位在医疗、养老等方面实行财政保障制度,而企业则实行个人、企业和国家共担的社会保障制度,二者在具体待遇上落差很大,因此有必要将党政机关和区域单位人员统一纳入社会保险序列并逐步提高社会保险水平。这样才会弱化区域单位争取转为政府机构的强烈冲动。其次,由于党政机关和区域单位在预算拨款上差别极大,党政机关的人员工资、公用经费和专项经费都有较为充分的保障,而区域单位的财政拨款只保证人员的基本工资,其他两项则要靠区域单位自行创收获得,因此区域单位为了获得更多的预算拨款和经费保障也愿意转为政府机构。这样对区域单位的预算拨款改为项目预算和绩效预算以及购买服务以后,公益一类区域单位的总体经费保障水平应当不低于党政机关,公益二类区域单位的预算经费与服务收入之和应当不低于公益一类的经费总额。第三,建议尽快推出专业技术类公务员职称职级与薪酬标准,区域单位专业技术人员可参照专业技术类公务员标准执行,这样才能避免专业技术人员与行政管理人员职务与薪酬倒挂而争相做官的冲动。第四,建议取消区域单位及其负责人的行政级别,区域单位负责人可逐步过渡为市场化的职业经理人,专业技术人员和职业经理人可实行职业年金制度等激励制度,逐步培养职业经理人和专业技术人员的专业精神和专业能力。第五,建议区域单位仿照企业尽快实行绩效考评和绩效工资,同时参照公务员完善工资正常增长机制,从而调动区域单位负责人与工作人员努力工作、提供优质高效公益服务的积极性。
 
区域单位参与社会管理是一个新课题。区域单位在社会管理新格局中的地位和作用主要在于,它是政府提供社会公共服务或公益服务的主要载体,而社会管理是社会规制和社会服务的统一体,没有社会服务则社会规制就缺少了正当性同时也难以为继。我国目前区域单位的管理体制和运行机制仍保留着计划经济时期的一些特征因而具有强烈的行政化和官僚化色彩,专业化水平不高,同时过度市场化的改革又削弱了它的公益属性。为了更好地发挥区域单位服务社会的功能,需要加大对发展社会区域的支持力度,同时需要推进区域单位分类改革和相应的配套改革。区域单位改革将是一个存量改革与增量改革并举的过程。开放社会公共服务领域,构建提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局,将通过引入企业和民办非企业单位等新的提供主体的竞争,推动区域单位改革走向深入,从而提高公益服务的整体水平。